Banque nationale suisse (BNS) - Questions et réponses sur les fonds propres et l'affectation du bénéfice

De quoi se composent les fonds propres de la Banque nationale?

Comme pour toute société anonyme, les fonds propres de la Banque nationale se composent du capital-actions et des bénéfices non distribués. Le capital-actions, qui est fixé par la loi sur la Banque nationale (LBN) à 25 millions de francs, ne représente qu'une petite partie des fonds propres. La deuxième composante, qui est la plus importante, est la provision pour réserves monétaires, qui, conformément à la LBN, est alimentée chaque année par des prélèvements sur le résultat de l'exercice concerné. Cette provision a la fonction d'une réserve générale et fait office de volant de sécurité pour tous les types de risques de pertes, notamment les pertes de change sur les réserves monétaires. Elle sert à maintenir lesdites réserves au niveau requis par la politique monétaire (Questions et réponses sur le bilan de la Banque nationale). La troisième composante des fonds propres est la réserve pour distributions futures. Il s'agit en quelque sorte du bénéfice reporté, ou de la perte reportée si cette réserve est négative.

Comment la Banque nationale fixe-t-elle l'attribution à la provision pour réserves monétaires?

Comme le prescrit la LBN, la Banque nationale se fonde sur l'évolution de l'économie suisse pour fixer le montant à attribuer à la provision pour réserves monétaires. La croissance moyenne du produit intérieur brut (PIB) nominal des cinq dernières années sert de base pour calculer l'attribution à cette provision. En 2009, compte tenu de l'accroissement des risques au bilan, la Banque nationale a augmenté l'attribution annuelle à la provision pour réserves monétaires, celle-ci progressant désormais à un rythme double du taux de croissance moyen du PIB nominal. En 2016, un montant minimum a été introduit, égal à 8% du solde de la provision pour réserves monétaires à la fin de l'exercice précédent. Cette règle garantit une alimentation suffisante de la provision et un renforcement du bilan même dans les périodes de faible croissance du PIB nominal. Depuis 2020, l'attribution annuelle a été portée à 10% au moins du solde de la provision pour réserves monétaires. En vue de réduire les risques, la BNS peut être amenée à adapter la règle régissant le montant attribué à cette provision.

Comment la provision pour réserves monétaires a-t-elle évolué dernièrement?

L'augmentation des réserves monétaires entraînée par les mesures de politique monétaire a conduit à un très fort accroissement du total du bilan et à un changement de sa composition. Afin de tenir compte de la progression des risques de pertes et de renforcer durablement ses fonds propres, la Banque nationale a ajusté en plusieurs étapes le montant attribué à la provision: depuis 2009, ce dernier est calculé sur la base, non plus du taux de croissance moyen du PIB nominal des cinq années précédentes, mais du double de celui-ci (à l'exception de 2010). En 2016, il a en outre été décidé que le montant attribué doit s'élever à au moins 8% du solde de la provision pour réserves monétaires à la fin de l'exercice précédent. En 2020, l'attribution annuelle a été relevé à 10%. Les exercices 2016 à 2021 ont chacun donné lieu à l'application de cette règle d'attribution minimale.

Qu'advient-il de la part du résultat de l'exercice qui n'est pas attribuée à la provision pour réserves monétaires?

La part du résultat de l'exercice qui subsiste après l'attribution à la provision pour réserves monétaires représente le bénéfice distribuable (art. 30, al. 2, LBN). Cumulé avec le solde de la réserve pour distributions futures, il constitue le bénéfice (ou la perte) porté(e) au bilan (art. 31 LBN). Si un bénéfice est porté au bilan, il est pris en compte pour la distribution. La LBN précise que, sur le bénéfice porté au bilan, un dividende représentant au maximum 6 % du capital-actions est versé. L'Assemblée générale décide du dividende à verser sur proposition du Conseil de banque (Questions et réponses sur l'entreprise Banque nationale). Dans la mesure où il est supérieur au dividende à verser, le bénéfice porté au bilan est disponible pour une distribution aux collectivités publiques. Le montant à verser revient pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons. Le montant annuel du bénéfice distribué à la Confédération et aux cantons est fixé dans une convention conclue entre le Département fédéral des finances (DFF) et la Banque nationale. Etant donné la forte fluctuation des revenus de la BNS, la LBN prévoit d'assurer une répartition constante. Aux termes de la convention, les distributions du bénéfice sont lissées sur la base de données afférentes à plusieurs années. Une réserve pour distributions futures figure à cet effet au bilan de la Banque nationale.

Un dividende est-il toujours versé?

Le dividende est seulement versé s'il y a un bénéfice distribuable. Cela n'était pas le cas au titre de l'exercice 2013. Ainsi, la Banque nationale a dû, pour la première fois depuis sa création, renoncer à verser un dividende aux actionnaires.

Pourquoi le bénéfice porté au bilan de la Banque nationale revient-il à la Confédération et aux cantons?

La Banque nationale exerce un mandat de droit public. En vertu de ce mandat, elle assume le monopole d'émission des billets de banque, grâce auquel elle génère des bénéfices en moyenne sur le long terme. Dans la mesure où ces bénéfices ne sont pas utilisés dans le cadre de l'attribution à la provision pour réserves monétaires, ils reviennent à la Confédération et aux cantons après le versement du dividende. Conformément à l'art. 99 de la Constitution fédérale, au moins deux tiers de ce bénéfice net sont versés aux cantons. La LBN dispose que le dernier tiers revient à la Confédération.

Comment la distribution à la Confédération et aux cantons est-elle réglée en détail?

La LBN prescrit que le Département fédéral des finances (DFF) et la Banque nationale conviennent, pour une période donnée, du montant annuel du bénéfice versé à la Confédération et aux cantons. Les cantons sont informés au préalable. La convention concernant la distribution du bénéfice de la BNS au titre des exercices 2020 à 2025 prévoit une distribution annuelle de 6 milliards de francs au maximum, pour autant que la situation financière de la BNS le permette. Le solde du bénéfice annuel distribuable est affecté à la réserve pour distributions futures.

La distribution à la Confédération et aux cantons peut-elle être suspendue ou réduite?

Oui. Dans la convention concernant la distribution du bénéfice au titre des exercices 2020 à 2025, le montant distribué à la Confédération et aux cantons est lié au bénéfice porté au bilan. Le montant maximal de 6 milliards de francs est distribué uniquement si le bénéfice porté au bilan dépasse 40 milliards; s'il est compris entre 30 et 40 milliards, la distribution porte sur 5 milliards de francs; s'il est compris entre 20 et 30 milliards, elle porte sur 4 milliards de francs; et s'il est compris entre 10 et 20 milliards, la distribution porte sur 3 milliards de francs. Enfin, si le bénéfice porté au bilan est inférieur à 10 milliards, la distribution annuelle maximal ne peut dépasser 2 milliards de francs, le solde de la réserve pour distributions futures ne devant pas devenir négatif à la suite de cette distribution et du versement du dividende. Aucune distribution n'a lieu si une perte est portée au bilan.

Quels arguments s'opposent à ce que l'ensemble du bénéfice porté au bilan soit redistribué?

D'une part la LBN prévoit d'assurer, comme indiqué précédemment, une répartition constante étant donné la forte fluctuation des revenus de la Banque nationale La constitution d'une réserve pour distributions futures fait office de filet de sécurité si bien que la Confédération et les cantons ont rarement connu d'années sans distribution. D'autre part, la Banque nationale peut certes distribuer des bénéfices à la Confédération et aux cantons, mais elle ne peut pas demander de remboursement quand elle accuse une perte. Si l'ensemble du bénéfice porté au bilan était redistribué chaque année, les fonds propres de la BNS s'établiraient, en cas de perte, inévitablement au-dessous du niveau visé.

Comment les cantons se répartissent-ils le montant distribué et quelle est sa destination?

La répartition entre les cantons s'effectue en fonction de leur population résidante. Une ordonnance du Conseil fédéral en règle les modalités. La Banque nationale n'a aucune influence sur l'utilisation par les cantons et la Confédération du bénéfice distribué.

Qu'en est-il des attributions à la provision pour réserves monétaires et à la réserve pour distributions futures si la Banque nationale subit une perte au cours de l'exercice?

La provision pour réserves monétaires est alimentée indépendamment du résultat de l'exercice. En cas de perte, ou si le bénéfice n'est pas assez élevé, le montant attribué à la provision pour réserves monétaires est prélevé sur la réserve pour distributions futures. Cette réserve peut, de ce fait, devenir négative, comme cela a été le cas après l'exercice 2013.

Pourquoi le résultat de l'exercice de la Banque nationale est-il soumis à d'aussi grandes fluctuations?

Conformément à la Constitution, la Banque nationale a pour mission de mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays; elle n'a pas pour but de réaliser ni de distribuer des bénéfices. Les opérations de politique monétaire influent directement sur le bilan de la Banque nationale. La primauté de la politique monétaire signifie que la taille et la structure du bilan doivent satisfaire aux besoins de la politique monétaire (Questions et réponses sur la gestion des placements). Les actifs de la Banque nationale sont formés pour l'essentiel d'or et de placements de devises. Ils sont évalués aux prix du marché. Ainsi, le résultat de la Banque nationale dépend surtout de l'évolution sur les marchés de l'or, des changes et des capitaux, et est soumis à de grandes fluctuations. Lorsque le total du bilan augmente, ces fluctuations sont plus fortes, par nature, en valeur absolue.

Les fonds propres de la Banque nationale peuvent-ils être négatifs?

Dans l'accomplissement de son mandat de politique monétaire, la Banque nationale peut être amenée, dans certaines circonstances, à prendre le risque de subir des pertes très élevées, susceptibles de se traduire par un niveau négatif de ses fonds propres. Le cas échéant, la réserve pour distributions futures portée au bilan serait négative, son montant dépassant, en valeur absolue, celui de la provision pour réserves monétaires et du capital-actions. Mais une telle situation ne serait très vraisemblablement que temporaire. En effet, en raison de son potentiel structurel de bénéfices du fait du seigneuriage, un institut d'émission finit en général, à terme, par enregistrer des excédents.

Qu'entend-on par potentiel structurel de bénéfices?

Comme pour toute autre entreprise, les actifs de la Banque nationale génèrent des revenus. Toutefois, le financement des actifs d'une banque centrale n'induit que des coûts très modestes pour celle-ci étant donné qu'elle a le monopole d'émission des billets de banque. C'est ce qui la distingue fondamentalement des autres entreprises. Les coûts afférents à l'émission des billets ne représentent qu'une part négligeable de leur valeur nominale. Les comptes de virement que les banques détiennent à la BNS constituent en règle générale également un mode de financement peu onéreux. La Banque nationale réalise ainsi des bénéfices à long terme à partir de la création de monnaie, lesquels sont également appelés seigneuriage.

Si ses fonds propres sont négatifs, une entreprise ou une banque commerciale doit faire l'objet d'un assainissement ou déposer son bilan. Dans un tel cas, la Banque nationale ne devrait-elle pas, elle aussi, être fermée?

Non. Compte tenu de sa capacité de créer sa propre monnaie, la Banque nationale reste toujours solvable car elle dispose théoriquement de moyens de paiement officiels illimités. Ainsi, même si ses fonds propres devaient être temporairement négatifs, la Banque nationale conserverait, à tout moment, sa pleine capacité d'action. En d'autres termes, elle est à même, en tout temps, de remplir son mandat dans le domaine de la politique monétaire. Par ailleurs, si le niveau des fonds propres devenait négatif, il n'existerait pour la Banque nationale aucune contrainte juridique d'assainissement et encore moins de liquidation. Il n'y a pas non plus d'obligation pour les actionnaires d'effectuer des versements supplémentaires.

Pourquoi la Banque nationale a-t-elle, alors, besoin de fonds propres?

Un institut d'émission qui affiche longtemps des fonds propres négatifs risque de perdre sa crédibilité sur les marchés. Dans un cas extrême, il ne serait donc plus en mesure d'accomplir pleinement son mandat de politique monétaire. La Banque nationale estime qu'il serait essentiel de commencer par reconstituer ses fonds propres après avoir essuyé des pertes. D'une manière générale, elle veille à renforcer ses fonds propres pour honorer son mandat, à l'avenir également.