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Fragen und Antworten zur Finanzstabilität

Was ist unter Finanzstabilität zu verstehen?

Ein stabiles Finanzsystem zeichnet sich dadurch aus, dass seine einzelnen Teile - Banken, Finanzmärkte und Finanzmarktinfrastrukturen - ihre jeweilige Funktion erfüllen und sich gegenüber möglichen Schocks als widerstandsfähig erweisen. Finanzstabilität ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass sich eine Volkswirtschaft zu entfalten vermag. Auch die Nationalbank ist auf funktionierende Finanzmärkte angewiesen, damit sie ihre Geldpolitik umsetzen kann (Fragen und Antworten zur Umsetzung der Geldpolitik).

Welche Aufgaben kommen der Nationalbank im Bereich der Finanzstabilität zu?

Die Nationalbank trägt gemäss Nationalbankgesetz zur Stabilität des Finanzsystems bei. Sie erfüllt diesen Auftrag, indem sie die Gefahrenquellen für das Finanzsystem analysiert und allfälligen Handlungsbedarf aufzeigt. Die Nationalbank wirkt auch auf internationaler Ebene, insbesondere im Rahmen der Arbeiten des Basler Ausschusses, bei der Gestaltung und der Umsetzung der regulatorischen Rahmenbedingungen für den Finanzplatz mit. Ferner bezeichnet die Nationalbank die systemrelevanten Banken und nimmt im makroprudenziellen Bereich Aufgaben wahr. Sie überwacht zudem die Finanzmarktinfrastrukturen, die systemisch bedeutsam sind, d.h., von denen Risiken für die Finanzstabilität ausgehen könnten. Im Falle einer Krise erfüllt die Nationalbank ihren Auftrag dadurch, dass sie gegebenenfalls als Kreditgeberin in letzter Instanz (lender of last resort) auftritt.

Wo sind die Analysen und Einschätzungen der Nationalbank zu den Entwicklungen im Bereich der Finanzstabilität zu finden?

Die Nationalbank publiziert ihre Beurteilung der Stabilität des Schweizer Bankensektors im jährlichen Bericht zur Finanzstabilität. Darin konzentriert sie sich auf Trends, die auf den Ebenen des Bankensystems und der Finanzmärkte sowie im makroökonomischen Umfeld zu beobachten sind. Der Bericht dient der Nationalbank in erster Linie dazu, auf Spannungen oder Ungleichgewichte hinzuweisen, die kurz- oder längerfristig ein Risiko für die Systemstabilität darstellen könnten. Ausserdem zeigt sie darin einen allfälligen Handlungsbedarf zur Reduktion dieses Risikos auf. Die Nationalbank analysiert im Bericht sowohl die Lage der international tätigen Schweizer Grossbanken als auch diejenige der inlandorientierten Kreditbanken. Daneben nimmt sie auch in Referaten immer wieder Stellung zu aktuellen Entwicklungen im Bereich der Finanzstabilität.

Was sind makroprudenzielle Massnahmen?

Makroprudenzielle Massnahmen zielen darauf ab, die Stabilität des Finanzsystems zu erhöhen. Zum einen stärken sie die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems gegen Schocks, und zum anderen wirken sie dem Aufbau von systemischen Risiken entgegen. Makroprudenzielle Massnahmen haben nicht nur einzelne Finanzmarktteilnehmer, sondern den schweizerischen Bankensektor als Ganzes im Visier. Ein wichtiges Beispiel für eine makroprudenzielle Massnahme ist der antizyklische Kapitalpuffer. Ein weiteres Beispiel sind die besonderen Anforderungen für systemrelevante Banken.

Was ist der antizyklische Kapitalpuffer?

Mit der Vorschrift des antizyklischen Kapitalpuffers kann der Bundesrat von den Banken verlangen, dass diese vorsorglich mehr Eigenkapital halten müssen. Der Kapitalpuffer bezweckt einerseits, die Widerstandskraft der Banken gegenüber den Risiken, die von einem übermässigen Kreditwachstum ausgehen, zu stärken. Andererseits hilft er einem übermässigen Kreditwachstum entgegenzuwirken. Der Kapitalpuffer kann auf den gesamten Kreditmarkt oder nur auf Teile davon, z.B. auf den Hypothekarmarkt, ausgerichtet werden. Die Massnahme steht in der Schweiz seit Juli 2012 zur Verfügung. Der Kapitalpuffer beträgt maximal 2,5% der gesamten risikogewichteten Aktiven einer Bank im Inland. Wird er aktiviert, werden die Banken verpflichtet, ihr Eigenkapital temporär und schrittweise aufzustocken.

Wer entscheidet über den Einsatz des antizyklischen Kapitalpuffers?

Gelangt die Nationalbank zum Schluss, dass eine Aktivierung, Anpassung oder Deaktivierung des Kapitalpuffers notwendig ist, stellt sie dem Bundesrat nach Konsultation der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA (www.finma.ch) einen entsprechenden Antrag. Im Februar 2013 beschloss der Bundesrat erstmals, den antizyklischen Kapitalpuffer auf Antrag der Nationalbank für den Hypothekarmarkt zu aktivieren (Medienmitteilung). Sodann gab der Bundesrat im Januar 2014 dem Antrag der Nationalbank statt, den Kapitalpuffer zu erhöhen (Medienmitteilung).

Was hat der Hypothekarmarkt mit der Finanzstabilität zu tun?

Insbesondere inlandorientierte Banken weisen in ihrer Bilanz einen hohen Anteil an Hypothekardarlehen auf. Übertreibungen am Immobilienmarkt können somit nicht nur die Kreditnehmer, sondern auch Banken vor grosse Probleme stellen. Vor diesem Hintergrund bildet der Hypothekar- bzw. der Immobilienmarkt für die Finanzstabilität eine potenzielle Gefahrenquelle. Erfahrungen im In- und Ausland zeigen denn auch, dass Immobilienkrisen das Finanzsystem und letztlich die ganze Volkswirtschaft schwer beeinträchtigen können. Deshalb beobachtet die Nationalbank die Entwicklungen am Hypothekar- und Immobilienmarkt aufmerksam und wirkt auch bei regulatorischen Massnahmen mit, die zum Ziel haben, die entsprechenden Risiken zu reduzieren.

Welche regulatorischen Massnahmen dienen neben dem antizyklischen Kapitalpuffer zur Eindämmung der Risiken am Hypothekar- und Immobilienmarkt?

Um die Risiken am Schweizer Hypothekar- und Immobilienmarkt zu reduzieren, sind die Eigenmittelanforderungen für Hypothekarkredite mit hohem Belehnungsgrad verschärft und die Selbstregulierungsrichtlinien der Banken für die Vergabe von Hypothekarkrediten revidiert worden. Sollten sich die Ungleichgewichte am Schweizer Hypothekar- und Immobilienmarkt weiter aufbauen, könnten zusätzliche Massnahmen notwendig werden.

Worum geht es bei der Basler Eigenkapitalvereinbarung (Basel I, II und III)?

Die vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht, einem ständigen Ausschuss der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ, www.bis.org), erlassene Basler Eigenkapitalvereinbarung verfolgt das Ziel, die Stabilität des internationalen Finanzsystems zu stärken und die Wettbewerbsgleichheit unter den Banken zu fördern. 1988 wurde die ursprüngliche Version der Basler Eigenkapitalvereinbarung (Basel I) verabschiedet, bei der die Mindestdeckung von Kreditrisiken im Vordergrund stand. 1996 wurden Eigenmittelvorschriften für Marktrisiken hinzugefügt.

Die erste Revision (Basel II) erfolgte im Jahr 2004. Dabei wurden zum einen die Eigenmittelvorschriften auf operationelle Risiken ausgedehnt und insgesamt risikosensitiver ausgestaltet. Zum anderen wurden neben den minimalen Eigenmittelanforderungen zwei weitere Säulen errichtet: die aufsichtsrechtlichen Überprüfungsverfahren und die Offenlegungspflichten zur Stärkung der Marktdisziplin.

Die zweite Revision (Basel III) wurde im Nachgang zur globalen Finanzkrise von 2008 beschlossen und erfolgte in zwei Etappen. In einem ersten Schritt wurden im Jahr 2010 strengere und antizyklisch wirkende, risikobasierte Eigenkapitalanforderungen sowie eine Begrenzung der Verschuldung (nicht risikogewichtete Kapitalquote, Leverage Ratio) verabschiedet. Weiter wurden international abgestimmte Minimalvorschriften für die Liquidität beschlossen, bestehend aus der Quote für die kurzfristige Liquidität (Liquidity Coverage Ratio) und der strukturellen Liquiditätsquote (Net Stable Funding Ratio).

Die zweite Etappe hat der Basler Ausschuss 2017 finalisiert. Das Ziel dieser zuletzt beschlossenen Massnahmen ist die Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit der risikogewichteten Anforderungen. Hierzu schränkte der Ausschuss die Verwendung bankinterner Modelle ein und verbesserte die Risikosensitivität der vorgegebenen Standardansätze. Zudem gestaltete er die Untergrenze für modellbasierte Anforderungen neu aus und legte diese auf 72,5% der mit Standardansätzen bestimmten Anforderungen fest. Die Neuerungen treten per 1. Januar 2022 in Kraft, mit einer fünfjährigen Übergangszeit für die volle Anwendung der Untergrenze auf modellbasierten Anforderungen.

Nach welchen Kriterien wird beurteilt, ob eine Bank als systemrelevant einzustufen ist?

Eine Bank oder Bankengruppe ist gemäss Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, www.admin.ch) systemrelevant, wenn deren Ausfall die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem erheblich schädigen würde. Ein wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Systemrelevanz einer Bank oder Bankengruppe ist ihr Marktanteil im inländischen Kredit- und Einlagengeschäft. Andere Kriterien wie Grösse, Risikoprofil und Vernetzung werden bei einem Entscheid ebenfalls berücksichtigt. Das Bankengesetz erteilt der Nationalbank im Rahmen der "Too big to fail"-Regulierung den Auftrag, die systemrelevanten Banken und deren systemrelevanten Funktionen zu bezeichnen. Dabei müssen die FINMA sowie die jeweilige systemrelevante Bank vorgängig angehört werden. Ende 2016 galten die Credit Suisse, die UBS, die ZKB, die Raiffeisen und die PostFinance als systemrelevant (Medienmitteilungen Verfügungen der SNB).

Was ist unter der "Too big to fail"-Regulierung zu verstehen?

Die "Too big to fail"-Regulierung (TBTF) stellt an systemrelevante Banken besondere Anforderungen. Festgehalten sind diese im Bankengesetz, der Verordnung über die Banken und Sparkassen (Bankenverordnung, www.admin.ch), der Verordnung über die Eigenmittel und Risikoverteilung für Banken und Effektenhändler (Eigenmittelverordnung, www.admin.ch) sowie der Verordnung über die Liquidität der Banken (Liquiditätsverordnung, www.admin.ch). Ziel der Regulierung ist, die "Too big to fail"-Problematik in der Schweiz zu lösen und damit zu verhindern, dass systemrelevante Banken im Krisenfall mit Steuergeldern gerettet werden müssen. Die TBTF-Regulierung umfasst Vorschriften im Bereich der Eigenmittel, der Liquidität, der Risikoverteilung sowie der Organisation. Letztere umfassen Massnahmen, mit denen es besser als bisher möglich sein soll, eine systemrelevante Bank im Krisenfall abzuwickeln. Die Schweizer Regulierung steht im Einklang mit internationalen Anforderungen des Financial Stability Board (FSB, www.fsb.org) einem internationalen Gremium von Finanzministerien, Aufsichtsbehörden und Zentralbanken, und des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht.

Was bedeutet "lender of last resort"?

Die Nationalbank kann in einer Krise als Kreditgeberin in letzter Instanz oder eben als "lender of last resort" auftreten. Im Rahmen der ausserordentlichen Liquiditätshilfe (Richtlinien über das geldpolitische Instrumentarium) kann sie dabei einer oder mehreren inländischen Banken Liquidität zur Verfügung stellen, wenn sich diese Institute nicht mehr am Markt refinanzieren können. Ausserordentliche Liquiditätshilfe wird nur geleistet, wenn die um einen Kredit nachsuchende Bank oder Bankengruppe für die Stabilität des Finanzsystems von Bedeutung und solvent ist. Zudem muss die Liquiditätshilfe jederzeit vollständig durch ausreichende Sicherheiten gedeckt sein. Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise im Oktober 2008 beschlossen der Bundesrat, die Eidgenössische Bankenkommission EBK (Vorgängerin der FINMA) und die Nationalbank ein Massnahmenpaket, das dazu diente, die UBS zu stabilisieren und damit das Schweizer Finanzsystem zu stärken. Die Nationalbank beteiligte sich mit einem Stabilisierungsfonds (StabFund) an diesem Paket. Damit nahm sie ihre Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz wahr.

Welchen Zweck hatte der Stabilisierungsfonds?

Der StabFund war eine von der Nationalbank gegründete Zweckgesellschaft, in die illiquide Aktiven der UBS eingebracht wurden. Die Nationalbank gewährte dem StabFund für die Übernahme dieser Aktiven ein Darlehen. Im November 2013 kaufte die UBS den Stabilisierungsfonds von der Nationalbank zurück (Medienmitteilung).

Welche Finanzmarktinfrastrukturen gelten als systemisch bedeutsam?

Zu den Finanzmarktinfrastrukturen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen können, zählen in der Schweiz das Zahlungssystem Swiss Interbank Clearing (SIC), der Zentralverwahrer SIX SIS und die zentrale Gegenpartei SIX x-clear. Betrieben werden sie von der SIX Group (www.six-group.com) bzw. deren Tochtergesellschaften SIX Interbank Clearing AG, SIX SIS AG und SIX x-clear AG. Für die Stabilität des schweizerischen Finanzsystems ebenfalls bedeutsam sind das Devisenabwicklungssystem Continuous Linked Settlement (CLS) sowie die zentralen Gegenparteien Eurex Clearing und LCH.Clearnet Ltd. Die Betreiber dieser Finanzmarktinfrastrukturen sind in den USA, in Deutschland und in Grossbritannien ansässig.

Weshalb überwacht die Nationalbank die systemisch bedeutsamen Finanzmarktinfrastrukturen?

Das Nationalbankgesetz beauftragt die Nationalbank damit, solche Finanzmarktinfrastrukturen zu überwachen. Mit der Überwachung der privatwirtschaftlich betriebenen Finanzmarktinfrastrukturen fördert die Nationalbank deren Sicherheit. Dabei steht die Reduktion der systemischen Risiken im Vordergrund. Zum einen gilt es zu verhindern, dass ein technisch bedingter Ausfall oder finanzielle Schwierigkeiten der Betreiber dieser Finanzmarktinfrastrukturen zu schwerwiegenden Kredit- oder Liquiditätsproblemen der Finanzintermediäre führen oder sich daraus gravierende Störungen an den Finanzmärkten ergeben. Zum anderen sollen die vertraglichen Grundlagen und insbesondere die Regeln und Verfahren der Systeme so gestaltet sein, dass sich Zahlungs- oder Lieferschwierigkeiten einzelner Teilnehmer dieser Finanzmarktinfrastrukturen nicht unkontrolliert auf andere Finanzintermediäre, verbundene Finanzmarktinfrastrukturen oder auf die Finanzmärkte ausbreiten. Die Nationalbank arbeitet zu diesem Zweck mit der FINMA sowie ausländischen Aufsichts- und Überwachungsbehörden zusammen.