Comment la BNS assume-t-elle son rôle de prêteur ultime?
En sa qualité de prêteur ultime (lender of last resort), la BNS peut, dans les situations de crise, octroyer une aide extraordinaire sous forme de liquidités (emergency liquidity assistance, ELA) aux banques qui ne parviennent plus à se refinancer sur le marché. Elle apporte ainsi, dans le cadre de son mandat, une contribution importante à la stabilité du système financier.
L'un des principaux objectifs de la fonction de prêteur ultime est d'éviter que des banques solvables et viables subissant des sorties de fonds de grande ampleur perdent leur capacité de paiement parce qu'elles ne peuvent pas réaliser à temps leurs actifs illiquides, ou ne peuvent le faire qu'à des coûts élevés. C'est pourquoi la BNS, en tant que prêteur ultime, accepte également des actifs illiquides en guise de garanties, en l'occurrence des titres de créance.
Une banque doit être solvable et disposer de garanties suffisantes pour pouvoir solliciter des liquidités auprès de la BNS. Toutes les banques centrales comparables formulent, du reste, une telle exigence.
La BNS accorde une très grande importance à son rôle de prêteur ultime et l'assume de manière active. Elle a investi des ressources considérables dans les mesures adéquates de préparation aux crises. Dans le cas du Credit Suisse, les tests régulièrement effectués avec les banques ont contribué à permettre en mars 2023 l'octroi rapide de l'aide sous forme de liquidités en francs et en monnaies étrangères en échange des garanties préparées par cet établissement.
Pourquoi l'aide sous forme de liquidités doit-elle être couverte?
L'octroi de prêts non couverts et donc, la décision de soutenir une banque de droit privé à l'aide de fonds publics au risque de faire subir des pertes aux collectivités publiques, doivent être soumis au contrôle du gouvernement et du Parlement.
Pour l'octroi d'une aide sous forme de liquidités, la BNS doit, en vertu de la loi sur la Banque nationale (art. 9, al. 1, let. E, LBN), exiger de la banque concernée des garanties suffisantes. La prescription du législateur selon laquelle la BNS ne peut accorder des prêts aux banques qu'en échange de garanties est conforme aux normes internationales. Elle se fonde sur un principe fondamental éprouvé, qui est celui de la répartition des tâches entre la banque centrale, d'une part, et le gouvernement et le Parlement, d'autre part.
Pourquoi la BNS a-t-elle recouru à l'instrument ELA+?
Lors de la crise du Credit Suisse, une ordonnance de nécessité a créé les bases légales permettant à la BNS d'octroyer une aide supplémentaire sous forme de liquidités dans le cadre d'un prêt assorti d'un privilège en cas de faillite (ELA+). Ce prêt d'une nature particulière a été spécialement conçu comme mesure de soutien d'urgence dans le contexte de la crise du Credit Suisse, la valeur du privilège en cas de faillite ayant en l'espèce été jugée suffisante au moment du recours à ELA+.
L'utilisation de cet instrument s'est inscrite dans le cadre clairement défini du train de mesures adopté à l'occasion du rachat du Credit Suisse par UBS. L'octroi conjoint des aides ELA et ELA+ a permis de ménager les délais nécessaires à l'élaboration d'une solution globale à la crise de confiance. Cette solution comprenait, entre autres, une garantie de la Confédération (public liquidity backstop, PLB) sur les prêts d'aide sous forme de liquidités de la BNS d'un montant de 100 milliards de francs au maximum. Sans ELA+, le Credit Suisse serait devenu insolvable avant l'entrée en vigueur de cette solution globale.
Comment la BNS détermine-t-elle les garanties pour une aide extraordinaire sous forme de liquidités?
Lorsqu'elle détermine les garanties admissibles, la BNS se réfère aux principaux actifs disponibles dans le secteur bancaire. Elle vise ainsi à ce que les banques puissent, en cas de besoin et moyennant une préparation adéquate, solliciter auprès d'elle le maximum de liquidités possible en échange des garanties apportées, notamment en échange d'actifs illiquides.
Pour ce faire, les actifs de la banque doivent être légalement transférables à la BNS ou pouvoir être mis en gage au bénéfice de la BNS. Sans cela, ils ne peuvent pas servir de garanties. Il est en outre essentiel pour la disponibilité des garanties admissibles dans le cadre de l'aide ELA que les banques soient prêtes à effectuer les préparatifs nécessaires. La BNS examine régulièrement l'éventail des garanties admissibles et le fait évoluer, en concertation avec les banques.
En Suisse, les prêts hypothécaires représentent, selon les établissements, 85% à 95% environ du volume des prêts accordés à des résidents par les banques d'importance systémique. Les créances hypothécaires peuvent servir de garanties à condition que les immeubles sur lesquels elles portent se situent en Suisse. La BNS accepte aussi bien les créances hypothécaires concernant des objets d'habitation (maisons individuelles, appartements en propriété par étage, immeubles locatifs résidentiels) que celles portant sur des immeubles commerciaux. Il peut s'agir de prêts octroyés à des particuliers ou à des entreprises. En tant que prêteur ultime, la BNS accepte ainsi une variété de prêts hypothécaires nettement plus grande que d'autres acteurs du marché.
Au nombre des titres acceptés figurent notamment, outre les actifs liquides de haute qualité, des obligations moins liquides d'émetteurs de qualité inférieure, des produits titrisés et des actions dans différentes monnaies. Ces titres s'avèrent particulièrement utiles dans la situation où une banque perd l'accès au marché de refinancement gagé, ou si la liquidité de certaines catégories de placements diminue fortement.
Une reprise directe par la BNS de créances sur des non-résidents n'est pas possible, celles-ci présentant un niveau élevé de risques juridiques et de risques de valorisation au niveau local. La BNS accepte cependant de telles créances si elles prennent la forme de titres adossés à des actifs (asset backed securities, ABS) et si les problèmes juridiques qu'elles pouvaient poser ont disparu dans le cadre de cette titrisation. D'autres banques centrales privilégient elles aussi la reprise de créances sur des résidents.
Comment les garanties sont-elles évaluées?
L'aide sous forme de liquidités de la BNS doit être couverte à tout moment, et intégralement, par des garanties suffisantes. Pour s'en assurer, la BNS applique aux titres et aux créances hypothécaires des décotes fondées sur les risques et conformes au marché. Elle recourt à cet effet à des méthodes reconnues d'évaluation des risques comparables à celles qu'utilisent d'autres banques centrales et acteurs du marché.
Il n'est pas possible de remplacer les décotes fondées sur les risques par l'application d'un taux d'intérêt plus élevé, car l'obligation de payer des intérêts ne constitue pas une garantie.
Qui a accès à l'aide sous forme de liquidités?
ELA est déjà à la disposition de toutes les banques d'importance systémique. L'accès est opérationnel, et les processus ont fait l'objet d'entraînements.
La BNS a décidé d'élargir les possibilités d'approvisionnement en liquidités pour l'ensemble du secteur bancaire. Cette initiative a débuté en 2019. Une phase pilote ayant été lancée, le secteur bancaire dans son intégralité a été informé de ce projet en juillet 2023.
Cela doit permettre à la BNS d'octroyer des liquidités à toute banque qui en manquerait en échange de garanties hypothécaires illiquides.
Quelles mesures une banque doit-elle prendre afin de pouvoir accéder à l'aide sous forme de liquidités en cas de crise?
Pour qu'une banque puisse faire valoir des garanties illiquides auprès de la BNS en cas de crise, il est impératif qu'elle ait réalisé les préparatifs nécessaires.
Elle doit notamment remplir les conditions contractuelles, veiller à ce que ses garanties soient transférables du point de vue juridique et opérationnel, et participer régulièrement aux tests des processus avec la BNS et d'autres prestataires concernés.
Ces préparatifs constituent une charge pour les banques. Si la BNS peut, en sa qualité de prêteur ultime, proposer des facilités aux banques pour le retrait de liquidités, elle n'est en revanche pas fondée à exiger des banques qu'elles effectuent les travaux nécessaires à cet effet. La BNS est convaincue qu'une bonne préparation aux situations de crise est dans l'intérêt de l'ensemble du secteur bancaire.
Quels sont les risques liés à la divulgation de l'octroi d'une aide sous forme de liquidités?
L'information selon laquelle une banque a sollicité une aide sous forme de liquidités auprès d'une banque centrale peut conduire à une perte de confiance du marché à son égard (problématique de la stigmatisation). Cela place l'ensemble des banques centrales devant un défi important, car elles sont soumises, au même titre que les banques, à certaines obligations légales de divulgation.
La perte de confiance à l'égard d'une banque peut en particulier s'aggraver si celle-ci rencontre des problèmes qui lui sont propres et qu'aucune nouvelle mesure n'est prise pour la renforcer.
La problématique tient donc avant tout au volume de liquidités reçues et aux motifs de leur obtention (dans le cas du Credit Suisse, une perte fondamentale de confiance), et non pas au nom que porte l'instrument mis à la disposition de la banque (par exemple, "liquidités d'urgence"). Par conséquent, modifier par exemple le nom d'une facilité extraordinaire pour en faire une aide ordinaire ne résoudrait pas le problème.
Les risques liés à la divulgation de l'octroi d'une aide sous forme de liquidités n'en doivent pas moins être pris au sérieux. Il n'existe pas, à ce sujet, de solution simple. Dans le cas où l'on envisagerait d'adapter les obligations de divulgation, il faudrait évaluer si les avantages de la nouvelle réglementation l'emportent sur l'exigence de transparence du marché.
Comment la BNS, en tant que prêteur ultime, collabore-t-elle avec les autres autorités en cas de crise?
Les autorités compétentes en matière de stabilité financière sont, en premier lieu, le Département fédéral des finances (DFF), l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) et la Banque nationale suisse (BNS). Chacune de ces trois institutions possède un champ de compétences et de responsabilités particulier qui lui est attribué par la loi. Concernant la BNS, il s'agit de son rôle de prêteur ultime. Cette répartition claire des compétences et des responsabilités soutient la capacité d'action des trois autorités.
Il est dans le même temps indispensable que ces institutions entretiennent des échanges sur les questions touchant à la stabilité financière, et qu'elles coordonnent leurs travaux et leurs décisions concernant la prévention et la résolution des crises. C'est le sens du Memorandum of Understanding signé par le DFF, la FINMA et la BNS.
Lors de la crise du Credit Suisse, les comités prévus par le Memorandum of Understanding ont joué un rôle central dans l'évaluation du besoin d'agir et la coordination des mesures à mettre en oeuvre. En sa qualité de prêteur ultime, la BNS a régulièrement informé les autres autorités de l'état d'avancement des travaux préparatoires et du volume disponible de l'aide ELA. Les prêts d'aide sous forme de liquidités ont été octroyés en coordination étroite avec les autres autorités.