Schweizerische Nationalbank (SNB) - Die Rolle der SNB als Kreditgeberin in letzter Instanz

Wie nimmt die SNB ihre Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz wahr?

Als Kreditgeberin in letzter Instanz (lender of last resort, LoLR) kann die SNB in Krisensituationen ausserordentliche Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) an Banken leisten, die sich am Markt nicht mehr refinanzieren können. Die SNB leistet damit im Rahmen ihres Mandats einen wichtigen Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems.
Ein wichtiges Ziel der LoLR-Funktion ist, dass an sich solvente und überlebensfähige Banken bei grossen Abflüssen nicht die Zahlungsfähigkeit verlieren, weil sie ihre illiquiden Aktiven nicht rechtzeitig oder nur unter hohen Kosten verwerten können. In ihrer Rolle als LoLR akzeptiert die SNB deshalb insbesondere auch illiquide Aktiven als Sicherheiten, namentlich Kredite.
Damit eine Bank bei der SNB Liquidität beziehen kann, muss sie - wie von allen vergleichbaren Zentralbanken gefordert - solvent sein und über ausreichende Sicherheiten verfügen.
Die SNB misst ihrer Aufgabe als LoLR eine hohe Bedeutung zu und nimmt diese aktiv wahr. Sie hat substanzielle Ressourcen in eine entsprechende Krisenvorbereitung investiert. Auch dank regelmässigen Tests mit den Banken konnte im März 2023 die Liquiditätshilfe in Franken aber auch in Fremdwährung an die Credit Suisse zeitnah gegen das von der Bank vorbereitete Volumen an Sicherheiten gewährt werden.

Warum muss die Liquiditätshilfe besichert werden?

Die Gewährung von unbesicherten Darlehen und damit der Entscheid darüber, ob eine privatrechtlich aufgestellte Bank mit dem Einsatz von öffentlichen Geldern unbesichert und damit mit entsprechendem Verlustrisiko für die öffentliche Hand unterstützt wird, muss unter die Kontrolle von Regierung und Parlament fallen.
Das Nationalbankgesetz (Art. 9 Abs. 1 Bst. e NBG) verpflichtet die SNB, bei der Liquiditätshilfe ausreichende Sicherheiten zu verlangen. Die Vorgabe des Gesetzgebers, dass die SNB nur auf besicherter Basis Kredite an Banken vergeben darf, entspricht dem internationalen Standard und basiert auf dem bewährten Grundkonzept der Rollenverteilung zwischen Zentralbank und Regierung/Parlament.

Warum hat die SNB ELA+ eingesetzt?

Im Zusammenhang mit der Krise bei der Credit Suisse wurde mittels Notrecht die Grundlage geschaffen, durch welche es der SNB möglich war, zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen zu gewähren, deren Rückzahlung im Konkurs gegenüber anderen Gläubigern privilegiert ist (sogenannte ELA+). Diese Art von Darlehen wurde einzig für die konkrete Krise bei der Credit Suisse notfallmässig geschaffen, wobei im vorliegenden Fall der Wert des Konkursprivilegs im Zeitpunkt der Nutzung von ELA+ für das eingegangene Kreditrisiko als ausreichend eingeschätzt wurde.
ELA+ wurde im klar abgesteckten Rahmen des Massnahmenpakets im Kontext der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS gewährt. Durch die Kombination von ELA und ELA+ konnte das notwendige Zeitfenster zur Ausarbeitung einer umfassenden Lösung für die Vertrauenskrise geschaffen werden, zu der unter anderem die Garantie des Bundes an die SNB zur Absicherung von Liquiditätshilfedarlehen an die Credit Suisse im Umfang von bis zu 100 Mrd. Franken (Public Liquidity Backstop, PLB) gehörte. Ohne ELA+ wäre die Credit Suisse vor Inkrafttreten dieser umfassenden Lösung zahlungsunfähig geworden.

Wie bestimmt die SNB die Sicherheiten für eine ausserordentliche Liquiditätshilfe?

Die SNB orientiert sich bei der Bestimmung der zulässigen Sicherheiten an den primär im Bankensektor vorhanden Aktiven. Damit zielt sie darauf ab, dass die Banken bei entsprechender Vorbereitung im Bedarfsfall möglichst viel Liquidität gegen Sicherheiten, insbesondere illiquide Aktiven, von der SNB beziehen können.
Voraussetzung dafür ist, dass die Aktiven der Bank rechtmässig an die SNB übertragen oder zu Gunsten der SNB verpfändet werden können. Nur so können sie als Sicherheiten verwendet werden. Entscheidend für die Verfügbarkeit der zulässigen ELA-Sicherheiten ist, dass die Banken bereit sind, die entsprechenden Vorbereitungsschritte zu unternehmen. Der Kreis der zulässigen Sicherheiten wird durch die SNB laufend überprüft und im Dialog mit den Banken weiterentwickelt.
Hypothekarkredite machen in der Schweiz je nach systemrelevanter Bank rund 85-95% des inländischen Kreditvolumens aus. Hypothekarforderungen sind als Sicherheiten zulässig, sofern die zugehörenden Liegenschaften in der Schweiz liegen. Die SNB akzeptiert sowohl Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Einfamilienhäuser, Stockwerkeigentum und Mehrfamilienhäuser) als auch auf gewerblichen Liegenschaften. Die Hypotheken können an Private oder Unternehmen vergeben werden. In ihrer Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz (lender of last resort) akzeptiert die SNB damit einen deutlich breiteren Kreis an Hypotheken als andere Marktteilnehmer.
Der Kreis der akzeptierten Wertschriften umfasst neben qualitativ hochstehenden, hochliquiden Sicherheiten (HQLA) insbesondere auch weniger liquide Anleihen von Schuldnern tieferer Bonität, Verbriefungen und Aktien in verschiedenen Währungen. Diese Wertschriften sind insbesondere dann von grossem Nutzen, wenn eine Bank den Zugang zum besicherten Refinanzierungsmarkt verlieren sollte oder wenn die Liquidität bestimmter Anlageklassen stark abnimmt.
Eine direkte Übernahme von ausländischen Krediten ist bei der SNB nicht möglich, da es bei ausländischen Krediten hohe lokale Rechts- und Verwertungsrisiken gibt. Die SNB akzeptiert jedoch ausländische Kredite, wenn diese als Asset backed security (ABS) verbrieft sind und die erwähnten rechtlichen Probleme im Rahmen dieses Prozesses gelöst wurden. Auch andere Zentralbanken fokussieren bei der direkten Übernahme auf Kredite in ihrem eigenen Rechtsraum.

Wie werden die Sicherheiten bewertet?

Die Liquiditätshilfe der SNB muss jederzeit vollständig durch ausreichende Sicherheiten gedeckt sein. Um dies sicherzustellen, verwendet die SNB risikobasierte, marktgerechte Risikoabschläge (Haircuts) auf den Wertschriften und den Hypothekarforderungen. Die Festlegung der Haircuts basiert auf anerkannten Risikobewertungsmethoden. Sie sind vergleichbar mit denjenigen anderer Zentralbanken und Marktteilnehmer.
Eine höhere Verzinsung kann risikobasierte Haircuts nicht ersetzen, weil eine Verpflichtung zu einer Zinszahlung keine Sicherheit darstellt.

Wer hat Zugang zu einer Liquiditätshilfe?

ELA steht allen systemrelevanten Banken offen. Der Zugang ist operativ eingerichtet und die Prozesse sind eingeübt.
Die SNB erweitert zudem die Möglichkeiten für die Liquiditätsversorgung des gesamten Bankensektors. Die Initiative wurde 2019 in Angriff genommen. Nach dem Start einer Pilotphase konnte im Juli 2023 der gesamte Bankensektor darüber informiert werden.
Damit soll für die SNB die Möglichkeit geschaffen werden, dem gesamten Bankensektor bei Engpässen Liquidität gegen illiquide hypothekarische Sicherheiten zur Verfügung stellen zu können.

Welche Schritte muss eine Bank unternehmen, damit sie in einer Krise Liquiditätshilfe beziehen kann?

Damit illiquide Sicherheiten in einer Krise bei der SNB eingesetzt werden können, ist es zentral, dass von den Banken die notwendigen Vorbereitungsmassnahmen getroffen werden.
Die nötigen Vorbereitungen umfassen insbesondere die Schaffung der vertraglichen Voraussetzungen, die Sicherstellung der rechtlichen und operativen Übertragbarkeit der Sicherheiten, sowie das regelmässige Testen der Abläufe mit der SNB und weiteren involvierten Dienstleistern.
Diese Vorbereitungen verursachen Aufwand bei den Banken. Zur Umsetzung ihrer Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz (lender of last resort) kann die SNB den Banken zwar Fazilitäten für den Bezug von Liquidität anbieten. Sie hat aber keine Kompetenz, den Banken anzuordnen, die nötigen Vorbereitungen zu treffen. Die SNB ist überzeugt, dass eine gute Vorbereitung für Krisensituationen im Interesse des gesamten Bankensektors liegt.

Welche Risiken bestehen, wenn die Vergabe von Liquiditätshilfe öffentlich wird?

Die Information, dass eine Bank Liquiditätshilfe von einer Zentralbank bezogen hat, kann zu einem Vertrauensverlust am Markt führen ("Stigma-Problematik" von Liquiditätshilfen). Dies stellt für alle Zentralbanken eine wichtige Herausforderung dar, da sowohl die Zentralbank als auch die Bank gewissen gesetzlichen Offenlegungspflichten unterliegen.
Eine weitere Schwächung des Vertrauens ist insbesondere dann möglich, wenn bankspezifische Probleme bestehen und keine weiteren Massnahmen zur Stärkung der Bank getroffen werden.
Die Problematik ergibt sich damit primär aus der Höhe und dem Grund des Liquiditätsbezugs - im Fall der Credit Suisse ein fundamentaler Vertrauensverlust - und nicht aus dem Namen des Instruments, unter welchem die Liquidität bereitgestellt wird (z.B. "Notfallliquidität"). Daher wäre beispielsweise eine Umbenennung einer ausserordentlichen Fazilität in eine ordentliche keine Lösung.
Die Risiken einer Offenlegung von Liquiditätshilfen sind jedoch ernst zu nehmen. Es gibt hier keine einfachen Lösungen. Bei Anpassungen der Offenlegungspflichten wäre abzuwägen, ob die Vorteile einer solchen Regelung höher zu gewichten sind als das Erfordernis der Markttransparenz.

Wie arbeitet die SNB als Kreditgeberin in letzter Instanz in einer Krise mit den anderen Behörden zusammen?

Die Behörden, die sich mit Finanzstabilitätsfragen beschäftigen, sind in erster Linie das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD), die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) und die Schweizerische Nationalbank (SNB). Jede dieser drei Behörden hat eigene spezifische Verantwortungsbereiche und Kompetenzen, die ihr gesetzlich zugeordnet sind. Im Fall der SNB ist dies ihre Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz (lender of last resort). Diese klare Zuteilung von Verantwortung und Kompetenzen hilft der Handlungsfähigkeit der drei Behörden.
Gleichzeitig ist es essenziell, dass sich die Behörden bei Fragen rund um die Finanzstabilität austauschen und ihre Arbeiten und Entscheide im Hinblick auf die Prävention und Bewältigung von Krisen koordinieren. Zu diesem Zweck haben EFD, FINMA und SNB ein Memorandum of Understanding unterzeichnet.
Die im Memorandum of Understanding vorgesehenen Gremien haben im Kontext der Krise bei der Credit Suisse eine zentrale Rolle für die Evaluation des Handlungsbedarfs und die Abstimmung der Massnahmen unter den Behörden gespielt. Die SNB hat in ihrer Rolle als Kreditgeberin in letzter Instanz die Behörden laufend über den Stand der Vorbereitungen und das vorhandene ELA-Volumen informiert. Die Vergabe der Liquiditätshilfe-Darlehen wurde eng mit den anderen Behörden abgestimmt.